CEMAL TUNÇDEMİR
ABD’de ‘başkanlık sistemi’ tabiri, yasama ile yürütme erklerinin ilişkisi bağlamında kullanılan bir ifade. Yoksa Amerikan devlet sistemini tanımlayan bir kavram değil. Bu yanlış algı 20’nci yüzyılda kitle iletişim araçlarının gelişmesiyle oluştu. Amerikan devlet sisteminin adı ‘başkanlık sistemi’ değil, ‘denge ve denetleme sistemi’dir.
ABD’nin İngiliz Krallığından bağımsızlığını ilan etmesinden 11 yıl sonra, 12 koloniyi temsil eden 55 kişi 25 Mayıs 1787 günü Philadelphia’da toplandı. Amaçları 11 yıldır gevşek bir konfederasyon görünümünde olan yeni devlete şekil verecek bir anayasa yapmaktı. O günlerin dünyasında örnek alabilecekleri bir cumhuriyet idaresi yoktu. Hükümetin ‘majestelerinin hükümeti’, yargının ‘majestelerinin yargısı’, yasaların ‘majestelerinin buyruğu’ olduğu bir düzenin felaketini yaşayarak öğrenmişlerdi. Bununla beraber bağımsızlık ilanından sonraki 11 yılda kolonilerin kendi içinde yaşadığı ‘demokrasi’ tecrübesi de çok parlak sonuçlanmamıştı. Birçok yerde sadece oy çokluğuna dayalı kararlarla, çoğunluğun azınlık üzerinde en az majestelerinin, valilerinki kadar keyfi baskısı oluşmuştu. Keyfiliğe ve iktidar istismarına fırsat vermeyecek, aynı zamanda eşitliği, özgürlüğü ve hakları her bir fert için garanti altına alabilecek bir sistem arayışındaydılar. Bunun için de, Antik Yunandan beri bütün yönetim tecrübelerinin analiz ettikleri o günlerdeki yazışmalarından, tartışmalarından anlaşılıyor. Fransız hukukçu Montesquieu da, en fazla etkilendikleri isimlerden biriydi. Onun Kanunların Ruhu eserinde dile getirdiği kuvvetler ayrılığı teorisi en önemli rehberleri oldu.
James Madison, 1788 yılında yayınlanan 51 numaralı Federalist makalede, “yasama, yürütme ve yargı güçlerini, ister tek bir kişi, ister bir zümre olsun, ister saltanatla, isterse de seçimle gelmiş olsun fark etmez, aynı ele vermek, tiranlığın tarifidir.” diye yazacaktı.
17 Eylül 1787 gününe kadar 3 ay 23 gün süren Anayasa Kurultayı sonrasında, toplam 7 maddesi (sonraki yıllarda eklenecek 27 ek maddesi dahil) ile dünyanın en kısa anayasası ortaya çıktı. Anayasanın ilk üç maddesi, kuvvetler ayrılığını garanti altına alıyor. Devletin merkezine ise başkanı yani yürütme erkini değil istişare organı olan yasama erkini koymayı tercih ettiler. Birinci madde Kongreyi, ikincisi başkanlığı ve üçüncüsü de yargı erkini düzenledi.
Anayasanın 1788’de eyalet kongrelerinde onaylanma sürecinde bazıları, bu üç maddenin, saf bir kuvvetler ayrılığı getirmediği eleştirisinde bulundular. Örneğin başkanın, Kongrenin çıkardığı bir yasayı veto yetkisi vardı. Bu, yasama yetkisinin başkan tarafından kullanılmasıydı. Yine Senatonun da başkanın federal kurumların başına yaptığı atamaları reddetme yetkisi vardı. Bu da yürütme yetkisiydi. Bu kişiler eleştirilerinde haklıydı. Nitekim yeni Anayasanın oluşturulmasının en önemli aktörlerinden biri olan James Madison da, “saf bir kuvvetler ayrılığının pratikte mümkün olmadığını ve Montesquieu’nun kastının da bu olmadığını” yazacaktı.
Peki, tamamen birbirlerinden ayrılamayacaksa, devletin yasama, yargı ve yürütme gücünün aynı elde toplanmasını ve böylece cumhuriyetin yok olmasını ne engelleyecekti? İşte bu noktada Amerikan anayasal yönetim sisteminin özü ortaya çıktı: ‘Check and Balance’ yani ‘Denge ve Denetleme’. Aslında İngiliz monarşisinde bazı ilkel uygulamaları olsa da Madison, bunun ilk kez bir cumhuriyete uygulanmasının fikri öncüsü olduğu için “Madisonian Model” olarak da anılıyor. Yasayı yapan, yasayı uygulayan ve yasayı yorumlayan güçler birbirinden bağımsız olacak ama aynı anda birbirlerini de yetkilerini aştıklarında denetleyebilecek güce sahip olacaklar.
Anayasa kabul edildikten sonra, bu mekanizmalarına rağmen, devlet gücünün, özgürlüklere tehdit oluşturmaya devam ettiği duygusu devam etti. Madison ve Jefferson da bu endişeye katıldı. Madison, baskıcı bir çoğunluğun azınlıkta kalanların haklarını kolayca çiğneyebileceği endişesini dile getirdi ve 1789’da ‘Haklar Bildirgesi’ diye anılacak Anayasa’ya ilk 10 ek madde teklifini Kongreye sundu. Anayasa değişikliği 1791 yılında onaylandı. Kongrenin, ifade ve toplanma özgürlüğünü kısıtlayan veya herhangi bir din lehinde/aleyhinde yasalar yapmasını yasaklayan birinci ek madde, Amerikan kamuoyunu da ‘denge ve denetleme’ sistemine dahil etti. Medya, sivil toplum kuruluşları veya sıradan vatandaşlar da devletin her türlü faaliyetini denetleme, eleştirme, ifşa etme, aleyhine kampanya yapma hakkı kazandı.
Elbette ki kusursuz bir sistem değil. Birçok sorun da üretti. Ancak bu sistem, ABD’nin 227 yıldır bir diktatörlük deneyimine, demokrasi kesintisine sahne olmamasının, ‘özgürlükler ülkesi’ olarak yükselişine devam etmesinin en önemli nedeni. Siyasi tarihte de, devlet gücünün suistimal edilmesini engelleyen en etkili mekanizma örneği olmaya devam ediyor.
ABD’de ‘başkanlık sistemi’ tabiri, yasama ile yürütme erklerinin ilişkisi bağlamında kullanılan bir ifade. Yoksa Amerikan devlet sistemini tanımlayan bir kavram değil. Bu yanlış algı 20’nci yüzyılda kitle iletişim araçlarının gelişmesiyle oluştu. Örneğin en önemli başkanlardan biri olan Abraham Lincoln, hayatı boyunca, Avrupa da dahil dünyanın çok büyük bölümünün bile tanımadığı bir isimdi. Küresel ölçekte ilk şöhretli başkan Woodrow Wilson oldu. ABD başkanlık seçimlerinin küresel ilgi odağı olması ise Kennedy’nin seçilmesiyle başladı. Amerikan kamuoyunda da başkana atfedilen önem son yüzyılda arttı. Başkanların devlet içindeki konumu da görece güçlendi. Ancak hala Başkan, sistemin merkezindeki güç değil. Tek güç hiç değil. Amerikan devlet sisteminin adı da ‘başkanlık sistemi’ değil, ‘denge ve denetleme sistemi’dir.
Denetim mekanizmaları ile donatılmış bir devlet
Denge ve denetleme sistemi, devletin üç erki arasında sürekli bir tansiyon ve çekişme üretir. Ancak bu tam da anayasa yapıcılarının istedikleri şeydir. Madison, ‘her erkin ihtirası, bir diğer erkin yetkisini aşmasını frenler’ diye kaydedecekti. Çoğunlukla Amerika’nın yararına sonuç üreten bu çekişmeye yerel veya federal ölçekte Amerikan sisteminin her yerinde rastlanır.
Seçim bölgelerinin, nüfus büyüklüğüne göre sandalye kazandığı Temsilciler Meclisi ile her eyaletin eşit sayıda temsil edildiği Senato, yasama faaliyetinde birbirlerini denetler.
ABD Başkanı Kongrenin yaptığı yasayı veto etme yetkisine sahip, ama Kongre de üçte iki oyla vetoyu aşıp aynı tasarıyı yasalaştırma yetkisine sahip.
Bakanlardan, büyükelçilere, CIA ve FBI başkanlarından, NASA ve Merkez Bankası gibi federal kurumların başkanlarına kadar yürütme erkinin bütün önemli makamlarına adayı başkan seçer ama ancak Senato onaylarsa bu kişiler atanmış sayılır.
Yüksek Mahkemenin boşalan üyeliklerine adayları ve federal mahkemelere hakimleri başkan seçer ama bu kişiler eğer Senato’nun salt çoğunluğu onaylarsa göreve başlayabilir. Federal yargıçlar ve Yüksek Mahkeme üyeleri göreve başladıktan sonra kendi istekleri ile emekli olmadıkça asla görevlerinden alınamaz ve özlük haklarında aleyhte değişiklik yapılamaz. Bu da tek bir iktidarın yargıyı tamamen kendi kadroları ile doldurmasını engeller.
ABD devleti adına uluslararası antlaşmaları başkan ve bakanlar imzalar ama bu antlaşmaların yürürlüğe girmesi için Senato’nun üçte ikisinin onayı şart. Yüksek Mahkeme de devlet başkanının idari kararlarını veya uluslararası antlaşmaları anayasaya aykırı bularak iptal edebilir.
Kongre, ABD Başkanını, federal kurumların yöneticilerini azletme yetkisine sahip. Azil sürecinde Temsilciler Meclisi mahkeme ve Senato da jüri işlevi görür. Azil oturumlarında Senato başkanlığını Yüksek Mahkeme başkanı yapar. Meclis, başkanı azletme yetkisini iki kez kullanmıştır.
Kongre, komiteleri ve alt komiteleri aracılığıyla federal kurumların her türlü karar, politika ve işlemini inceleme, soruşturma ve gerekli görürse yargıya sevk etme yetkisine sahiptir.
Hem herhangi bir federal mahkeme hem de Yüksek Mahkeme, Kongrenin yaptığı bir yasayı Anayasaya aykırı olduğu gerekçesiyle iptal edebilir. Yüksek Mahkemenin 1803 tarihli Marbury v. Madison davasındaki içtihadı ile pekiştirdiği bu yargısal denetim yetkisinin temel amacı, yürütme veya yasama erki eliyle ülkede bir çoğunluk diktatörlüğü oluşmasını engellemektir. Alexander Hamilton, yasama erkinin yetkisini “suistimale karşı bariyer” olarak nitelendirdiği yargısal denetimin, “Amerikan devlet sisteminin karakterine en fazla şekil veren şey” olduğunu yazacaktı.
Kongre ise, Anayasayı değiştirerek Yüksek Mahkeme içtihadını ortadan kaldırabilir. Fakat anayasa değişikliği, ancak Kongrenin her iki kanadının üçte iki oyu ve 50 eyalet kongresinin dörtte üçünün onayı ile gerçekleşebilir. Yani bir partinin ne kadar güçlü olursa olsun tek başına Anayasayı değiştirmesi imkansızdır.